关于对瑕疵不动产处置的调研报告

——以句容法院2017至2020案件为样本

课题主持人：姜  波

课题负责人：卞英明

课题组成员：谢文龙  王凯祥  杨泳

2020年11月30日

关于选题、调研过程和成果转化的简要说明

一、关于选题背景

在强制执行案件办理中，不动产处置是人民法院面临的主要难题，而各类瑕疵不动产的执行更是难中之难，如何妥善处理好各类瑕疵不动产直接关系到执行质效的提升，而对瑕疵不动产的不当处置后容易引发信访投诉,甚至导致国家赔偿的后果。为避免瑕疵不动产在处置前未能发现而导致处置后出现问题，课题组将瑕疵不动产如何处置作为课题，拟通过现状的调查,分析存在的问题及产生问题的原因，并有针对性提出对策建议，目的是加强对所有权瑕疵不动产处置规范化，从而进一步提高执行到位率、最大程度地保护当事人合法权益。

二、关于调研过程

本课题立项后，课题组有条不紊的开展资料的收集和调研工作。此次调研，课题组主要运用数据统计、文献梳理、搜集内外网信息、访谈交流等调研方法，参考借鉴兄弟法院和学术界已经形成的研究成果，对瑕疵不动产处置难的原因进行分析，对如何规范处置提出建议，最终形成课题调研报告。

课题的基本框架确定如下：归纳总结近三年句容法院涉不动产执行案件基本情况，提炼出瑕疵不动产引发的问题——通过引发的问题分析瑕疵不动产处置中困难的主要原因——以问题及原因为导向针对瑕疵不动产的处置提出相应对策建议。

三、关于成果转化

课题完成后将通过制定瑕疵不动产处置实施细则的方式形成相关文件。 

执行不能和执行难是影响执行结果的主要因素。现阶段，“执行难”面临查人找物难、应对规避执行难、财产变现难、有效管理难四大难题。财产变现中对不动产处置是人民法院面临的主要难题，而各类存在瑕疵的不动产在处置中尤为困难，也是法院破解“执行难”的关键。课题组通过对句容法院近四年不动产处置案例的分析,研究瑕疵不动产处置难问题难在何处，调研立足于如何在拍卖前发现瑕疵，如何在拍卖中解决瑕疵，并就对瑕疵不动产处置前后如何消除瑕疵或障碍提出相应的对策，从而为实践中更好的处置瑕疵不动产提供参考。

一、近四年句容法院涉不动产执行案件基本情况

(一) 近四年句容法院涉不动产执行案件基本情况

不动产作为重要的物质性财产，是人民法院强制执行的主要对象。自2017年1月1日至2020年11月30日，句容法院共对包括房屋、机动车、机械设备、股票等在内的所有类型拍品进行网拍1304次，其中涉不动产1016次；网拍总标的数906个，其中涉不动产652处；成交总标的数549个，其中涉不动产453个；成交总金额8.2703亿元，其中涉不动产达8.1458亿元（见表1）。

表1：2017年至2020年涉不动产拍品情况分布表

从分布情况看，相关不动产主要涉及工业厂房、土地使用权、商业用房、住宅用房和其他用房等5类。2017年1月至2020年11月，句容法院处置的不动产涉工业厂房24处、土地使用权3宗、商业用房121处、住宅用房415处和其他用房11处（见图1）。

图1：2017年至2020年11月涉不动产拍品类型分布图

从拍卖成交情况看，近四年句容法院全部拍品中有361件没有成交，其中不动产有199件没有成交，占了绝大多数。没有成交的199件不动产中有187件系完成全部拍卖流程后依然未成交，而法院裁定中止、撤回拍卖或交易后未履行的不动产标的物则有12件。在成交的652件不动产标的物中，有近10%的不动产在处置过程中遭遇难题，其中绝大多数经与行政部门沟通协调得以解决，但由于实体或程序上的障碍，至今仍有2件尚在处理中，虽比重不大但影响深远，研究解决瑕疵不动产处置难问题，对保护当事人合法权益和切实解决执行难具有重要现实意义。

二、瑕疵不动产处置困难的主要原因

不动产的瑕疵可分为显性瑕疵与隐性瑕疵。显性瑕疵在处置前通过常规调查即可发现，显性瑕疵处置难问题主要在于拍卖程序的启动难与拍卖中的成交难；而隐性瑕疵在处置前难以发现，一般要到交付后存在的问题才显露出来，从而导致成交后被撤销等情形。课题组经调查分析，瑕疵不动产处置难主要有以下原因：

1.开发商开发的房产尚未达到交付条件，如烂尾或虽已完工但未能通过竣工验收

我国法律允许房地产企业取得预售许可证后将正在建设中的房屋预先出售给购房人，由购房人支付定金或房屋价款。虽然房地产企业在向社会提供产品的过程中与相对方形成买卖合同关系，但该类买卖合同的特殊性在于，其标的物为具有预期性质的“期房”，要求期房于预售时必须达到法律规定的条件，但房地产企业在预售后并不能够即时交付购房人，而是在将来确定的期间履行交付商品房的义务。在该项法律关系达成后，如房地产企业持续经营，即可依约向购房人交付房产，使商品房买卖合同得以履行完毕。但是，如房地产企业因出现资金链断裂等问题而无法清偿到期债务，预售房产可能成为“烂尾楼”，也可能开发商不能完成相关手续而导致无法实际交付使用。如我院在执行张某等十余人与江苏乾元置业有限公司商品房买卖纠纷案件中，江苏乾元置业有限公司将开发的商业性用房预售给张某等人，因涉案房屋未成取得建设管理机构的竣工验收备案手续，张某等人申请解除买卖合同。执行中同样因涉案房屋未经竣工验收备案无法交付，在未竣工的情况下仅以现状处置均流拍。

2. 符合商品房交付条件但未因开发商的原因未能办理初始登记

法律中并没有明文规定未办理初始登记的不动产就不能启动拍卖程序，但实践中面临市场流转、变更登记等诸多障碍而导致处置难。具体包括：一是不能办理产权证，如个人在未取得开发手续的情况下因利益驱动将工业土地开发成住宅并出售或抵债给他人，致使相关人无法办证，法院亦无法处置；二是开发商原因不办理初始登记，如在预售商品房出售后，因规划建设中擅自改变规划等原因导致竣工综合验收不通过，导致不能完成初始登记。三是开发商因主客观原因怠于提交办证所需资料或欠缴税收等导致无法办证。

3.难以处置的“小产权房”和农民自建房

实务中，“小产权房”和农民自建房作为一种权利限制性财产，虽不能自由流通，但在现实生活中却存在，且有较大价值。特别是位于集镇上的小产权房，因小产权房本身限制流通在处理时如现状处置则不能体现其本身价值，如按附近商品房评估则因处置后不能办证等原因导致成交难。

4. 历史遗留因素

历史遗留因素是导致不动产瑕疵的原因之一，在土地证与房产证两证合二为一之前，我市市区存在部分城镇居民自建房屋土地性为划拨的情形，两证合一后因土地性质变更需要缴纳土地出让金以及受土地指标影响需统一办理行政登记等手续，导致短期内难以过户，影响拍卖成交率。其次由于登记不完善，实践中大量存在将原有合法建筑物擅自拆除翻建的情形，此时因新建房屋面积等与原房产证不一致给处置加大的难度。三是土地证与房产证地完全分离。市区内的房屋原先建筑时规划由一户建造，并分别领取土地证与房产证，后因分家、部分转让等原因，在整体建筑物上分别办理了多个房产证。而土地证仍在原建造人名下，当其中一人作为法院被执行人需要拍卖其证载房产时，因建筑物整体无法分割致使无人购买而流拍。

5. 瑕疵登记问题导致拍卖难

实践中因登记问题，特别是统一登记制度落地前历史遗留的错误而产生所有权瑕疵，以致难以过户的问题层出不穷，而此类瑕疵分为显性瑕疵与隐性瑕疵，显性瑕疵例如土地证载土地面积与实际不一致，权利人在办理不动产登记时出于过失或故意提供虚假材料，或测绘人员在地籍测绘时因技术问题或工作过失而导致产权证面积大于或小于实际面积的问题经常发生。

二是土地证与房产证登记不一致。不动产登记制度实施前，由于房产证与土地证分别由不同的行政机关颁发，相互在发证时交不以另一证为依据，故常有土地证的范围与房屋证的座落不一致的情形，导致法院在处置不动产时，虽权属确定但因登记不一致而造成过户难题。如我院对江苏句容农村商业银行股份有限公司与江苏句容泽红现代农庄有限公司、南京泽红实业有限公司金融借款合纠纷一案执行中，查明案涉不动产分别办理了房屋所有权证和土地使用权证，但经查看红线图，房产证上的房产并非座落于土地使用权红线内，而是整体座落于土地使用权证红线之外的集体土地上，该处不动产在拍卖成交后因不能过户而被撤销了拍卖。

6. 违建现象导致过户难

2017年以来，句容法院共拍卖的不动产涉及违建的主要有两种类型，一种是不影响规划的轻微违章。多见于住宅用房，其主体建筑物合法，但存在小范围违建，常见的有未经批准在现有房屋周围、阳台等处搭建附属建筑物，如建造阳光房，或在楼房搭建储物棚等。二是影响规划的一般性违建。该类违章建筑影响城市规划，需有执法行政部门实行拆除后才能正常办理过户手续，一般存在于工业厂房或商业用房范围内，如部分民企业主在已有建筑物基础上未经审批而搭建附属设施，或擅自改变房体面积、层数、结构等，常见的如加盖楼层，或私自扩建经营钢结构房等。

三、对瑕疵不动产处置的对策建议

（一）规范不动产处置前的调查制度

瑕疵不动产处置难既有不动产本身的客观原因，也有法院处置时未尽心尽职导致疏漏的主观原因。因此，完善对不动产的处置首先要规范不动产现状调查制度。

课题组分析不动产拍卖前后撤销拍卖案件发现，从表面上看，导致拍卖前撤销或成交后被撤销是标的物本身存在的瑕疵，但从深层次看，法院在不动产处置前如果依职权全面客观地进行调查，在拍卖前即发现拍卖物的隐性瑕疵，是能够避免成交前撤回或成交后拍卖被撤销的情形发生。因此对可能存在瑕疵的不动产在处置前要规范相关调查制度，并将所调查的信息在处置过程中予以公开，一方面有利于参与竞买人全面了解拍卖标的现状，另一方面也避免了处置后的衍生纠纷。

调研中，有执行人员认为，对于存在瑕疵的不动产法院只要在拍卖前告知了按现状拍卖就能免除法院的现状调查责任。课题组认为，表面上看提示按现状处置完成了告知义务，但拍卖后给买受人带来的纠纷不断，也给执行工作留下了后遗症。如江苏句容农村商业银行股份有限公司与句容市明森木业有限公司金融借款合同纠纷一案的执行过程中，我院在将案涉工业厂房土地及其土地上的附着物拍卖前，仅查看了相关土地证，未能查明实际拍卖面积不足土地证载明的面积，且土地红线内有一小部分土地系农田，实际也未被被执行人占有使用，房产证上载明的房屋有一小部分系在土地使用权证之外，该部分属于违建。因土地现状与土地使用权证标明的面积亦不一致，导致拍卖后买受人一直不能在不动产登记部门办理过户手续。如果通过全面调查，充分展示不动产的现状，能够使竞买人充分了解标的物，同时有效化解司法拍卖后的衍生问题。

因此，不动产上拍前的调查制度十分重要，而规范不动产的调查要依赖于执行人员的责任心，防止怠于履行调查义务而出现披露不充分的情况。也可以发挥网络司法辅助拍卖机构在不动产前期调查中的作用，提前发现拍卖物的瑕疵。一般来说，调查可分为以下步骤进行，执行人员首先通过向不动产管理部门查询，查询内容包括房屋是否已办理初始产权登记、土地及房屋有无相应财产权证照、权利证照是否符合规定等，同时查明土地、房屋等不动产上是否已设定担保物权或者用益物权、是否已被其他法院查封或者轮候查封。其次执行人员在启动拍卖前应向自然资源和规划局及不动产登记中心等行政机关发出《征询意见函》，就待处置财产的登记瑕疵和违章状况、是否有补救措施、拟处置措施等征询意见，行政机关需限期予以答复。函件应条目式逐项列举清单，包括主要案情、法院拟采取执行措施、待处置的财产现状、处置风险等。第三，执行人员在启动强制拍卖前必须进行现场实地勘查，核实房屋的正式编号，并掌握其中承租人、占有人情况；第四，执行人员要强制涤除查封后租赁、占有状态。最后，执行人员应与税务机关进行沟通。按照镇江市中级人民法院与原镇江市国家税务局、原镇江市地方税务局的联合发文的相关要求，法院在拍卖、变卖被执行人的不动产（包括土地及房屋）前，通过传真、邮箱等方式将《不动产司法拍卖（变卖）涉税信息》传递给相对应的税务机关，由税务机关做出税款预测。税务部门在收到《不动产司法拍卖（变卖）涉税信息》后7个工作日内完成预测，并向人民法院出具《不动产司法拍卖（变卖）税款预测表》，包括税种、税率、计算方法、预测税金和法定纳税义务人等内容。

（二）对调查后存在瑕疵的不动产补救与披露

1.对瑕疵不动产的补救措施

法院应健全与地方政府、自然资源和规划局以及不动产登记中心的沟通协作，共同解决错误登记及违章建筑等问题，对于权属缺陷等问题事先做好沟通协调，共同参与解决。特别是对涉及面广、重大复杂案件，要积极争取地方政府的支持，征求能否解决补办手续中的程序性问题。

根据瑕疵不动产的具体情形，可作如下处理：

（1） 限期瑕疵补正

对于存在部分违建或瑕疵登记等轻微权利瑕疵不动产，可书面责令当事人限期向执法或税务等有关部门交纳罚金或税款从而完成补办手续。法院也可向登记办证或执法等有关主管机关发函，由后者责令当事人对瑕疵不动产予以限期改正。行政机关应当在符合法律法规的前提下予以优先补正；确实无法办理的，需及时向法院书面告知理由，从而达到共同消除不动产权利瑕疵的目的。

（2） 实行现状处置

所谓现状处置是指在不动产的司法处置过程中，对无法进行所有权瑕疵的补正的被执行人财产，由法院委托拍卖人就处置标的现状事前做出声明，拍卖人或委托可以在成交后按照声明标的的现状将拍卖标的物直接移交给买受人，并且无须对拍卖标的物权属缺陷承担保证责任的一种拍卖方式。对涉及政府规划或无法完成初始登记等不能进行瑕疵补正的财产，法院事前在《拍卖公告》上就处置标的物现状做出声明，预警产权登记等或将受阻。在拍卖成交后按照事先声明的标的物现状，将其直接移交给买受人，并适当给予合理性建议。实践中为进一步防范有关风险，该处置方式应当明确可实施不动产的类型范围、权利瑕疵的特别告知程序及相应折价评估标准，并由买受人填写自愿接受交易风险的承诺书。

此种处置方法可适用于权属瑕疵的农村集体土地房屋，课题组对权属瑕疵农村集体土地房屋进行分析研判后，得出目前可纳入司法处置范围的权属瑕疵农村集体土地房屋有三类：一是有宅基地土地使用权审批手续但无房屋所有权证的农村集体土地房屋；二是有房屋所有权证但无土地使用权审批手续的农村集体土地房屋；三是原有合法手续但经整体拆除重建的农村集体土地房屋。根据2012年最高法关于转发住房和城乡建设部《关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函》的通知（法［2012］151号），执行程序中处置未办理初始登记房屋时，不具备初始登记条件的，原则上进行“现状处置”，即处置前披露房屋不具备初始登记条件的现状，买受人或承受人按照房屋的权利现状取得房屋，后续的产权登记事项由买受人或承受人自行负责。

（三） 探索特殊财产的处置方式

1.适当扩大购买人范围，实现部分农村房产的价值

在当前城镇化加大的情况下，城乡结合部不断融入城镇，而原属农村集体土地上建造的房屋并没有因此改变土地性质，对于这些在地理位置上已属于城镇范围内的房屋，如仍然仅评估房价，不考虑地价则会使起拍价畸低，虽然有可能通过拍卖超出起拍价，但如在拍卖前进行限制买受人范围为集体组织成员的前提下最终的拍卖成交价难以达到市场预期。如我院在执行戴某与李某农村房屋买卖合同纠纷中，双方签订合同时房屋价格为200万元，而拍卖前房屋评估价值远远低于200万元，课题组建议对此类房屋拍卖时可适当扩大买受人的范围或者在同一集体组织成员范围内按双方成交价200万元的七折确定起拍价，以使成交价格更为合理。

二是推行变卖方式。根据民诉法第二百四十七条的规定“不适于拍卖或者当事人双方同意不进行拍卖的，人民法院可以委托有关单位变卖或者自行变卖”，如当事人不同意抵债或被执行人下落不明的，法院可建立与当地农村集体经济组织和相关土地管理部门的会商、告知、协助程序，委托有关单位变卖或者自行变卖。

2. 施行强制管理

“强制管理是指执行机关对于被执行的不动产委托管理人实施管理，以其所得收益清偿债权的制度。”强制管理着眼于利用财产的使用收益价值，充分发挥物之效用，其制度构造符合担保物权发展之需求。现有实现方式以财产的交换价值为对象，旨在通过所有权的转移实现债权。但当遇到不适宜变卖的财产或情形时，现有规则设计往往陷人实现不畅的僵化困境。

对于有历史遗留问题、限制竞拍资格或存在混同建筑等情况的特殊标的物，在法院进行现状拍卖后仍无法成交的，以及对未完成初始登记的小产权房等瑕疵不动产，因具有临时用益价值可以适用强制管理。被管理之财产应属不能或不宜进行强制拍卖、变卖。目前，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百九十二条对强制管理制度已经作出规定，对被执行人的财产无法拍卖或者变卖的，经申请执行人同意，且不损害其他债权人合法权益和社会公共利益的，人民法院可以将该项财产作价后交付申请执行人抵偿债务，或者交付申请执行人管理。因此，对于无法处置的瑕疵不动产，可以在申请执行人指定后选定管理人，对不动产产生的收益进行管理并用于清偿债务。